丁云亮委员：

您好！您提出的《关于禁止把审计机关审计结果作为工程结算依据》的提案收悉，现答复如下：

一、提案内容涉及的背景

（一）工作背景

近年来，全市审计机关在各级党委政府的领导下，围绕中心，服务大局，聚焦主责主业，各项审计工作取得了较大发展，投资审计也取得了一定成绩。2022年以来，全市审计机关共实施政府投资审计项目464个，审减工程造价87108.54万元，有效节约的财政资金，提高资金使用绩效；审计揭示了工程建设领域存在的违纪违规问题，向各县区人民政府、纪检监察机关及市县相关主管部门移送21件违反招投标法律法规、违反财经纪律、违反资金管理使用及国有资产管理使用规定等方面案件线索，相关责任人受到党纪政纪处理；向市委市政府报送6篇审计要情，被领导批示或批转相关部门。投资审计在促进全市社会经济健康发展、提高政府投资绩效、推动投资领域改革、加强反腐倡廉建设等方面发挥了十分重要的作用，得到各级党委和政府的充分肯定。

（二）法理背景

审计机关依据《中华人民共和国审计法》第二十三条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督”，以及《陕西省国家建设项目审计条例》第八条“审计机关对国家建设项目的概预算执行、单项工程结算和项目竣工决算，依法进行审计监督；对与项目有关的勘察、设计、代建、施工、监理、供货、咨询等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行审计调查”的规定，依法对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计监督，在权限范围内做出审计决定。这是法定职责，也是投资审计的主责主业，各级审计机关必须认真履职尽责，当好财政资金安全卫士。

（三）审计程序

审计机关对政府投资项目进行审计监督，有一套严格的执法程序。

1.审计项目计划管理。审计机关根据法律、法规规定，按照本级党委政府和上级审计机关的要求，围绕中心工作，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。审计计划经同级审计委员会审定后，具有刚性约束，不得随意调整。审计机关严格按照审计计划确定的审计项目，组成审计组，调查了解被审计单位的有关情况，编制审计方案，并在实施审计3日前，向被审计单位送达审计通知书。为确保审计过程公正、合法，审计机关聘请被审计单位和审计组各一名同志担任廉政监督员，并公布监督举报渠道，对审计组开展审计工作进行全过程监督。

2.审计监督对象明确。按照《中华人民共和国审计法》《陕西省国家建设项目审计条例》的规定，审计机关依法监督的对象是项目建设单位。在编制年度项目审计计划前，建设单位和施工单位要完成工程项目的结算工作，建设单位已经委托第三方专业机构对施工单位报送的结算书进行审核，并以建设单位名义出具审核报告，建设单位与施工单位按照合同约定的方式办理工程款支付。审计监督作为行政执法，不介入平等主体的民事权利。审计机关不以任何方式参与建设单位与施工单位之间的结算工作，不以任何方式直接或变相要求以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据，不以任何方式要求将审计机关出具审计结果报告作为支付工程款的前提。

3.审计结果恰当运用。建设单位完成工程项目结算审核或竣工决算后，审计机关依法对建设单位在工程建设管理过程中的程序履行、招投标管理、合同签订及履行、工程现场管理、工程质量管理、结算审核、资金管理使用、征地拆迁等方面进行审计监督。造价审核是其中的一个方面。审计机关按照招标文件、施工合同及补充协议、施工图纸、设计变更图纸、现场签证以及工程计价规则和相关政策文件等规定，结合现场实际施工，对建设单位结算审核或决算情况进行复核，对多计或漏记工程费用的问题依法进行审计取证，过程充分征求建设单位意见，达成一致后，最终经审计机关会议研究，出具审计报告和审计决定。审计机关深入分析多计或漏记工程费用的原因，对相关人员失职渎职、主观多计等违法违规行为移送相关部门进行查处。审计机关在对建设单位进行审计期间，不影响建设单位与施工单位正常办理工程费用支付工作。建设单位收到审计报告和审计决定后，在规定的期限内完成审计整改，对多计或漏记的工程费用据实调整，对多支付或支付不足的工程费用依法进行追缴或补充支付。审计机关通过对政府投资项目审计监督，有效发挥在推动项目稳步增长、规范项目过程管理、提高财政资金使用绩效、促进反腐倡廉方面的积极作用。

二、提案问题产生的原因

（一）提案问题的法律依据

《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（建办市﹝2020﹞5号）第二条第（七）项和《关于印发房屋市政工程复工复产指南的通知》（建办质﹝2020﹞8号）第7.4明确规定：政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。

《保障中小企业款项支付条例》（中华人民共和国国务院令第728号）第11条规定：“机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外”。

全国人大常委会法工委2017年作出《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函﹝2017﹞22号），该复函认为：法律依据四：《关于纠正处理地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定的函》（国法秘备函﹝2017﹞447号）要求全国有关省区市纠正处理在地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关条款。

（二）“以审代结”问题的症结

建设单位与施工单位基于施工合同约定的结算行为是民事行为，审计监督是执法行为，二者要严格区分。如果审计机关参与到尚未完成结算工作的建设项目中，以审计机关出具的审计报告代替建设单位与施工单位双方之间的结算报告，干涉建设单位与施工单位之间正常的结算工作，则构成了“以审代结”。此问题根源：一是审计机关介入未完成结算工作的建设项目中，二是审计监督对象变为施工单位。由此，造成执法行为干涉民事行为的问题。但审计机关有严格规定，禁止“以审代结”的情况。

（三）问题产生的原因

从审计署和省审计厅通报的有关情况来看，个别地方党委、政府出于对财政资金使用的关心，以领导批示的方式强制要求政府投资项目实行“凡投必审”，远远超过了审计机关人力资源可承受最大限度。建设单位作为项目结算的第一责任人，接到此类批示后，便将原本应由建设单位履行的对施工单位报送结算书审核工作转交给审计机关，导致一些已建成项目本应由建设单位正常办理结算而等待审计机关审计而搁置。审计机关因政府要求被动的参与到建设单位与施工单位之间的结算工作中，造成以行政权力干涉民事权利的事实。

三、对提案问题进行及时纠正

（一）认真开展自查

市审计局接到市委提案办理工作的通知后，局党组高度重视，认真研究，落实责任主体，提出办理意见，由局主要领导负总责，分管领导主抓落实，指定专门科室全程负责提案办理工作。2025年3月21日，市审计局向各县（区）审计局下发《关于报送本县区出台政府投资审计制度文件的通知》（商审发﹝2025﹞12号），要求各县区高度重视此次提案办理工作，积极与政府办、住建、交通、水利等相关部门对接，对照《陕西省国家建设项目审计条例》、《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发﹝2017﹞30号）和《陕西省审计厅关于进一步完善和规范投资审计工作的实施意见》（陕审发﹝2017﹞92号）的规定，安排专项排查，认真梳理本地区是否存在不符合上级审计机关对投资审计指导意见的情形，是否出台要求或变相要求以审计机关结果作为工程结算依据的规范性文件和部门内控制度。截至目前，全市审计机关已完成排查工作，未发现以政府名义出台相关强制要求以审计机关结果作为工程结算依据的制度文件。全市审计机关将以此次提案办理工作为契机，持续开展对相关“以审代结”制度文件的清理和修订工作，促进全市投资审计工作更加规范、高效。

（二）下发进一步规范全市投资审计工作通知

根据提案暴露出来的问题，为进一步规范全市投资审计工作，2025年8月18日，市审计局向各县（区）审计局下发《关于进一步规范全市投资审计工作的通知》（商审发﹝2025﹞33号），并抄送各县（区）人民政府，商洛高新区、商洛经开区管委会，以及市纪委监委机关、市发改委、市财政局、市住建局、市城管局、市交通局等市直部门，要求相关部门高度重视投资审计工作，一是科学编制年度审计项目计划，加强计划管理，严格按照年度审计计划开展投资审计工作，不得对双方未完成结算审核工作的建设项目进行审计，正确区分投资审计监督职责和建设项目管理职责，坚决纠正“以审代结”等超越审计法定权限的错误做法，不断提高审计质量和公信力；二是严格审计执法程序，审计组要严格执行国家审计准则关于审计程序和审核审批等要求，编制审计方案，在实施审计3日前向被审计单位送达审计通知书，依法进行审计取证，严格规范出具审计报告，切实做好对聘用社会中介机构参与审计工作的管理和质量管控，采取有效手段和措施，规范购买和使用中介审计服务，加强全过程监管，严格遵守审计纪律，加强廉政风险防控，确保审计过程和审计成果经得起各方检验。三是认真学习贯彻中省关于投资审计工作文件精神，严格按照《中华人民共和国审计法》《陕西省国家建设项目审计条例》等法律法规规定，聚焦主责主业，认真履职尽责，依法规范开展投资审计工作，促进项目规范管理和财政资金安全使用。

（三）在全市审计工作会上着重强调

2025年6月27日，市审计局召开全市审计重点工作推进暨党风廉政建设工作会，在安排布置具体工作环节，市审计局分管投资审计工作副局长就如何做好国家建设项目竣工决算审计着重进行强调，提出明确工作要求：一是坚持依法履职，处理好审计监督与项目管理的关系。审计机关要始终牢记投资审计的职责是依法履行审计监督，项目建设主管部门的职责是做好项目全过程管理，审计机关不能直接参与到施工单位与建设单位的管理过程，审计人员不能参加政府投资项目竣工验收等管理环节；二是坚持量力而行，处理好审计项目数量与质量的关系。要围绕党委政府中心工作和民生保障重点项目，根据审计人员力量实际情况，科学确定年度审计项目数量，提高审计发现问题质量，尽量避免出具只有“多计工程造价”一个问题的审计报告；三是坚持规范使用社会中介，处理好国家审计与社会审计的关系。审计机关要规范聘请社会中介机构参与投资审计工作，正确履行政府采购和招投标程序，坚持公开公正，规范选聘，严格管理中介机构，防止中介机构滥用审计职权，影响审计机关形象；四是坚持做好政策解释宣传，处理好内部要求与外部印象的关系。审计机关要对政府投资审计政策和程序进行积极的解释和宣传，让社会各界都认清投资审计是客观公正、独立监督的事实。要加强与本级政府和项目建设单位的沟通，做好政策解释，争取各部门对投资审计工作的理解和支持，营造良好的外部审计环境。

四、下一步工作开展计划

2017年，审计署和省审计厅先后下发规范投资审计工作意见，我市审计机关认真学习领会意见要求，抓好具体贯彻落实。按照《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发﹝2017﹞30号）和《陕西省审计厅关于进一步完善和规范投资审计工作的实施意见》（陕审发﹝2017﹞92号）的规定，我市投资审计工作今后将进一步适应新时代发展的需要，牢牢树立法治思维、创新思维、廉政思维、辩证思维，正确理解投资审计全覆盖与审计项目计划管理的关系，进一步完善和规范投资审计工作，推动我市投资审计实现高质量发展。

（一）正确领会精神，统一思想认识。我们将按照中省文件要求和全市审计工作会议部署安排，进一步统一思想，提高认识，规范管理，消除误区，既不能因噎废食裹足不前，也不能无视规定野蛮生长。一是要认识到中省对投资审计工作完善和规范的目的，不但不是弱化投资审计职能，而是要进一步加强；二是要认识到投资审计是《审计法》赋予审计机关的重要法定职责，无论过去、现在和将来都要认真履行好这个职责；三是要认识到完善和规范投资审计工作，关键是要做到“依法审计、于法有据”，重点是要不断强化投资审计监督职能，核心是要理清职责，抓好落实；四是要认识到造价审核是投资审计的核心内容，是开展工作的主阵地，要坚守好这个主阵地，不能丢弃，但是不能超越法定职权范围。

（二）依法审计，履职尽责。全市审计机关坚持在法定职责权限范围内开展投资审计工作，依法确定审计对象和范围，严格规范审计取证、资料获取、审计处理等行为。依法独立行使审计监督权，持续清理各级政府出台的“以审代结”相关制度文件，禁止参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、质量评价、工程结算等管理活动，理清投资审计权力边界。

（三）突出重点，统筹兼顾。我们始终紧紧围绕市委市政府中心工作任务，科学制定年度投资审计计划，加强投资审计项目计划管理。加大对重大公共基础设施工程的审计监督，围绕项目决策、管理、效益等重大方面，重点关注投资项目规划布局、投向结构以及经济、社会、环境效益等情况，将审计目标立足于促进推动国家宏观政策贯彻落实、督促落实项目投资和建设管理主体责任上，达到“审计一项规范一片”的以点带面效果，真正发挥审计监督的建设性作用，逐步实现投资审计全覆盖要求，拓展投资审计监督广度和深度。

（四）严格执行审计执法程序，提高质量防控风险。全市审计机关严格执行国家审计准则规定的审计执法程序，加强审计过程管理，严格按照审计机关业务部门复核、法规审理部门复核、审计业务会议审定的三级审计项目质量控制机制，依法出具审计结果文书，严把审计质量关。规范聘用社会中介机构参与政府投资审计选取工作，加强对社会中介机构和人员参与政府投资审计全过程管理、结果复核及考核工作，切实加强风险防控。

再次感谢丁云亮委员对我们工作的支持，欢迎继续监督指导我们的工作。

                                                                                                                                             商洛市审计局

                                                                                                                                            2025年8月21日