各县（区）委、政府，商丹园区党工委、管委会，市委和市级国家机关各部门，各人民团体，中省驻商各单位：

《商洛市推进生态文明体制改革实施方案》已经市委、市政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。

中共商洛市委

商洛市人民政府

2017年4月1日

商洛市推进生态文明体制改革实施方案

为贯彻落实省委、省政府《关于印发< 陕西省生态文明体制改革实施方案>的通知》（陕发〔2016〕20号）精神，进一步明确目标任务，落实责任部门，加快制度完善，形成系统完备的生态文明制度体系，特制定本实施方案。

一、健全自然资源资产产权制度

（一）建立统一的确权登记系统。根据中省总体要求，制定我市自然资源统一确权登记办法，推进土地、矿产、森林、山岭、荒地、滩涂、湿地、水流等所有自然生态空间确权登记工作，实现统一登记机构、统一登记簿册、统一登记依据和统一信息平台的“四统一”。

（二）建立权责明确的自然资源产权体系。根据中省权力清单，明确自然资源的所有权和使用权。出台我市全民所有自然资源资产有偿出让制度实施方案，推动所有权和使用权相分离，明确自然资源占有、使用、收益、处分等权利归属和权责，完善市场配置规则；出台我市自然资源产权制度改革实施方案，建立归属清晰、权责明确的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。

（三）健全市级自然资源资产管理体制。按照所有者与监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，落实陕西省自然资源资产管理机构改革意见，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责。组建对全民所有的土地、矿产、水流、森林、山岭、荒地、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构。

（四）探索建立分级行使所有权的体制。全面摸清市域内全民所有的自然资源资产状况，研究确定市县分级行使所有权的资源清单和空间范围，实现效率和公平相统一。

（五）开展水权和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，制定我市湿地产权确权试点方案。建立市县行政区域的取用水总量控制指标体系，实施市县行政区域的取用水总量控制指标体系，做好用水权初始分配。合理选定代表性试点县（区），开展水资源所有权、使用权、使用量确权登记，划清生活用水、生产用水、生态用水份额，适时推进使用权交易制度的实施。

二、建立国土空间开发保护制度

（六）完善主体功能区制度。根据中省主体功能区建设相关政策，结合我市实际，充分考虑重点开发区域、适度开发区、重点生态功能区和禁止开发区功能定位和发展方向，抓紧制定财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环境保护等具体措施。

（七）健全国土空间用途管制制度。将国土空间用途管制由资源管护向生态空间保护拓展，实现耕地、天然草地、林地、河流湖泊、湿地、滩涂等国土空间全覆盖。出台我市自然生态空间用途管制办法，构建以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。简化自上而下的用地指标控制体系，调整按行政区和用地基数分配指标的做法。将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量。划定并严守生态红线，严禁随意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。健全规划审查制度，依据规划和计划加强对农用地转用、生态用地转用以及建设项目用地审查，严格耕地、林地以及其他生态空间占补平衡制度。借助中省国土空间监测系统，强化对全市国土空间变化的动态监测。

（八）建立国家公园保护体制。加快推进秦岭保护区、丹江、洛河湿地建设，争取设立一批国家（省级）森林公园、湿地公园。根据国家统一部署，在体制机制上，改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，强化功能重组。制定我市国家（省级）公园管理实施办法，实行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和相关法律法规允许的开发活动外，禁止其他一切开发建设，切实保护自然生态和文化遗产原真性、完整性。

（九）完善自然资源监管体制。根据中省部署，认真研究制定具体方案，将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步整合到一个部门，统一行使国土空间的用途管制职责。

三、建立空间规划体系

（十）编制空间规划。深化与省级相关部门的合作，加强基础理论研究，探索编制统一的市级空间规划，健全统一的规划实施机制，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全市统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。

（十一）推进市县“多规合一”。借鉴榆林市、富平县“多规合一”试点工作经验，开展“多规合一”试点工作。在统一土地分类标准基础上，根据主体功能区定位和市级空间规划，划定生态保护红线，明确城镇建设区、工业区、农村居民生活区等的开发边界，以及耕地、林地、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划，形成布局合理、功能完善的生产、生活和生态空间。

（十二）创新空间规划编制方法。积极推进规划编制部门整合，由市、县发展改革部门牵头，市国土、环保、住建、规划等部门配合，按照全省统一安排，适时开展市、县（区）空间规划编制试点相关工作。全面落实资源环境承载能力评价、全文公布规划草案征求意见、规划评议委员会论证等制度，进一步规范空间规划编制程序，扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度。规划经当地人民代表大会审议通过后，应及时报上级政府部门备案。规划成果应当包括规划文本和较高精度的规划图，并在网络和其他本地媒体公布。鼓励当地居民监督规划执行，对违反规划的开发建设行为进行举报。当地人民代表大会及其常务委员会定期听取空间规划执行情况报告，对当地政府违反规划行为进行监督。

四、完善资源总量管理和全面节约制度

（十三）完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。2017年底前完成全市永久基本农田划定工作，优先将城镇周边、交通沿线的优质耕地和建成的高标准农田划入基本农田，将基本农田落地到户、上图入库，实行严格保护。除法律规定的国家重点建设项目选址确实无法避让的外，其他任何建设不得占用。落实陕西省耕地占补平衡管理细则，对非农设施建设占用耕地坚持“以补定占”。落实国家建设用地总量控制和减量化管理方案，对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制。出台耕地质量等级评定与质量保护监测办法，完善节约集约用地操作规范，建立健全节约集约用地激励和约束机制。

（十四）实行最严格的水资源管理制度。健全用水总量控制制度，实行水资源消耗总量和强度双控行动。建立水资源承载能力监测预警机制，强化规划和建设项目水资源论证。落实陕西省地下水超采区划定与保护方案，实行地下水开发利用总量和水位双控制度，逐步实现采补平衡。完善水源地安全保障达标机制，促进备用水源建设。建立市县两级用水总量及用水效率管控指标。总结推广“河长制”管理经验，全面抓好控源、截污、清障和修复等各种管护措施落实，有效遏制乱挖采、乱占建、乱倒排等现象。

（十五）建立能源消费总量管理和节约制度。完善全市能源消费总量和能耗强度管理制度。健全节能目标责任制、奖励制以及重点用能单位节能管理等制度，探索实行节能自愿承诺机制。按照中省用能产品能效、高耗能行业能耗限额、建筑物能效等标准，强化节能评估审查和节能监察。健全节能低碳产品和技术装备推广机制。完善可再生能源发展政策。建立碳强度降低目标分解落实机制以及增加森林、湿地炭汇的有效机制。

（十六）健全天然林保护制度。加强天然林保护地方立法，严格规范使用林地。深入推进集体林权制度改革，完善林权抵押贷款和流转制度，健全公益林生态效益补偿制度。

（十七）建立湿地保护制度。建立湿地清单，划定湿地保护红线，明确功能用途，规范开发利用，严禁擅自征用占用湿地。出台具体的保护修复方案，构建退化湿地恢复、湿地生态效益补偿、湿地生态系统功能动态监测等制度体系。

（十八）健全矿产资源开发利用管理制度。结合矿产资源规划修编和整装勘查，完善矿业权设置区划，严禁在重点水源保护区、自然保护区、风景名胜区设立新的勘查区和矿权，新建矿山必须按照绿色矿山的标准进行规划、设计和建设。研究建立矿产资源开发利用水平调查评估制度，加强矿产资源查明登记和有偿计时占用登记管理。建立矿产资源集约开发机制，实行矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率等指标与采矿权审批、矿山地质环境保护及矿业权退出挂钩制度，提高矿产开发综合利用水平。完善矿产资源整合办法，发展规模矿业。建立矿业权人信息公示制度和“黑名单”制度，完善矿山地质环境治理恢复保证金缴纳与返还机制。

（十九）完善资源循环利用制度。建立健全我市资源产出率统计体系和生产者责任延伸制度方案，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。出台垃圾强制分类制度和种养业废弃物资源化利用实施方案，推进废弃物循环利用。落实中省资源再生产品和原料推广使用制度，推进原材料消耗企业不断提高使用资源再生产品的比例。完善限制一次性用品使用制度。落实资源综合利用、环境保护等促进循环经济发展的税收政策。制定循环经济技术目录，完善地方政府优先采购、贷款贴息等政策。

五、健全资源有偿使用和生态补偿制度

（二十）加快自然资源及其产品价格改革。建立主要由市场决定，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的自然资源及其产品价格形成机制。及时跟进落实中省价格政策，全面理顺天然气价格，创造条件择机逐步放开天然气和非居民用气价格。加强对网络型自然垄断环节的价格监管，完善政府定价过程中的公众参与、合法性审查、专家论证等制度，将成本监审作为政府制定和调整价格的重要程序，逐步建立健全成本信息公开制度。采取综合措施逐步理顺水资源价格，按照省上统一部署，加快推进农业水价综合改革，全面推行居民阶梯水价制度，积极推进非居民生活用水和特种行业用水实行超定额累进加价制度。

（二十一）完善土地有偿使用制度。严格落实中省扩大国有土地有偿使用范围的规定和要求，减少非公益性用地划拨。扩大国有土地招拍挂出让比例，商业开发、商住用地等经营性用地必须实行招拍挂出让。国有土地出让收支纳入预算管理。改革完善国有建设用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。完善出让土地价格形成机制和评估制度，健全土地等级价格体系。建立基准地价网上查询系统，及时更新并向社会公布，禁止事前议定土地供应价格。严禁低于土地开发成本价出让土地，禁止减免或变相返还土地出让价款。完善评估中介机构监管制度。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地出让地价水平，合理布局工业用地和居住用地，降低工业用地比例。探索通过土地承包经营、出租等方式，健全国有农用地有偿使用制度。

（二十二）完善矿产资源有偿使用制度。完善矿产权出让制度，采取招标拍卖挂牌等市场竞争方式出让矿产权，将矿产权交易纳入统一的交易平台，实现矿业权出让转让信息即时公示公开。认真落实陕西省矿产资源国家权益金管理有关规定，将国有矿产资源出让收支纳入预算管理。严格执行探矿权、采矿权使用费和矿产资源最低勘察投入新标准。完善矿业权价款征收管理和价款分期缴纳制度。财政资金逐步退出商业性勘查领域。

（二十三）加快资源环境税费改革。制定符合我市实际的资源税改革方案，建立反映市场供求和资源稀缺程度的动态机制，逐步将资源税从价计征，从煤炭、石油、天然气等税目扩展到其他税目。推进资源环境税费改革。进一步规范涉企收费，网上公开公示，主动接受社会监督。

（二十四）完善生态补偿机制。抓紧制定具体实施办法，完善丹江流域水环境污染补偿机制，有序实施丹江、洛河等流域水污染补偿。根据流域保护治理成本投入、水质改善收益等因素合理确定补偿标准，逐步建立上下游横向生态补偿机制。完善生态保护成效与转移支付资金分配挂钩的激励约束机制。

（二十五）完善生态保护修复资金使用机制。以系统化思维推进山水林田湖一体化治理，调整优化地方财政支出，兼顾资金有效配置及项目合理布局，探索政府和社会资本合作模式，逐步建立我市生态保护修复PPP示范项目机制，推进国土江河综合整治。

（二十六）建立耕地河湖休养生息制度。编制耕地、河湖休养生息规划，逐步将25度以上不适宜耕种且有损生态的陡坡耕地退出基本农田。建立健全长效机制，持续推进退耕还林工作，全面落实封山禁牧各项规定，巩固退耕还林成果。

六、建立健全环境治理体系

（二十七）完善污染物排放许可证管理制度。落实陕西省排污许可证管理暂行办法，2020年底前完成辖区内所有固定污染源的排污许可证核发工作。

（二十八）建立污染防治部门联动机制。健全完善大气污染防治部门联动机制，落实季度联防联控会议制度，加强部门配合协作，形成工作合力，不断提高大气环境质量。

（二十九）建立农村环境治理体制机制。出台我市推进农村生态环境保护改革的实施方案，建立财政和村集体补贴、住户付费、社会资本参与的污水、垃圾等环保设施建设运营机制。采取政府购买服务等多种扶持措施，培育发展各种形式的农业面源污染治理、农村垃圾处理市场主体。落实陕西省农业补贴方式和相关技术标准规范并制定相关细则，推进农膜、农药和化肥减量化以及秸秆、畜禽养殖废弃物资源化、无害化利用。鼓励使用加厚农膜、可降解农膜。建立“植物农药”病虫害可持续治理技术服务体系。健全化肥农药包装物、农膜回收贮运加工网络。建设病死畜禽无害化处理设施。

（三十）全面推行河长制管理。在全市江河湖泊全面推行河长制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。到2018年上半年，根据流域和区域分布，全面建立以党委、政府主要领导负责制为核心的市、县（区）、镇（办）、村（社区）四级河长制，有效遏制乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排等现象，及时发现和妥善处置突发水环境事件，河流断面水质、水生态、水环境面貌明显改善，饮用水水源地安全保障全面落实，基本建成河湖健康保障体系和管理机制，实现“水清、河畅、岸绿、生态”的目标。

（三十一）健全环境信息公开制度。推进排污单位和监管部门信息公开。公开发布城市空气环境质量、汉丹江等重点流域地表水环境质量、重点污染源监测结果、企业自行监测等信息。完善建设项目环境影响评价信息公开机制，建立环境保护举报平台和举报制度，健全举报、听证、舆论监督等制度。

（三十二）严格实行生态环境损害赔偿制度。建立健全环境损害赔偿制度。出台环境损害赔偿办法，培育环境损害赔偿鉴定评估机构，推进环境损害鉴定评估纳入统一司法鉴定管理，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任、修复受损生态环境。

（三十三）完善环境保护管理制度。建立严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。落实陕西省环境治理监管职能整合方案，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制，充实执法队伍，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法的衔接机制。

七、健全环境治理和生态保护市场体系

（三十四) 培育环境治理和生态保护市场主体。采取鼓励发展节能环保产业的体制机制和政策措施。按照中省统一部署，清理废止妨碍形成统一市场和公平竞争的规定和做法，鼓励各类投资进入环保市场。全面落实鼓励环保产业发展的优惠政策，支持发展节能环保技术咨询、清洁生产审核、产品认证、节能环保设施委托运营等环保服务新业态。通过政府购买服务等方式，加大对环境污染第三方治理的支持力度，鼓励社会资本采用PPP模式参与环境治理和生态保护事项。加快推进污水垃圾处理设施运营管理单位向独立核算、自主经营的企业转变。组建或改组设立国有资产投资运行公司，推动国有资本加大对环境治理和生态保护的投入。鼓励有实力的环保企业通过兼并、联合、重组等方式做大做强，支持本地环保产业企业发展混合所有制经济。

（三十五）推行用能权和碳排放权交易制度。实行重点用能单位和新建项目能源消费总量管理制度和碳评估制度，适时制定我市用能权有偿使用和交易实施办法，建立用能权交易系统、测量与核准体系。推广合同能源管理。配合省上建立碳排放权市场省级配额账户和交易企业配额账户管理系统及重点单位碳排放报告制度。按省上统一安排研究制定全市碳排放配额分配方案，出台碳排放第三方核查机构管理办法。

（三十六）推行排污权交易制度。开展初始排污权核定，建立以企业为单元的总量控制制度，建立主要污染物总量监管平台。开展主要污染物排污权有偿使用及交易，完善我市相关政策措施，落实排污权有偿使用征收标准。

（三十七）推行水权交易制度。落实中省水权交易管理办法，完善我市水权交易相关政策措施，逐步在全市实施以县级行政区为单位的农业、工业、城镇生活、农村生活和生态用水确权登记。在明晰水权的基础上，鼓励和引导地区间、流域间、行业间开展水权交易，探索多种形式的水权流转方式，形成以市场手段配置水资源的新格局。

（三十八）建立绿色金融体系。认真落实中省关于构建绿色金融体系的系列制度安排，研究设立相关绿色金融产品，研究制定绿色、低碳、循环经济等绿色信贷战略，使绿色信贷成为绿色经济发展的风向标和助推器，鼓励各类金融机构加大绿色信贷的发放力度，鼓励对绿色信贷资产实行证券化，加大风险补偿力度。

（三十九)建立统一的绿色产品体系。引导、鼓励企业贯彻执行绿色产品标准，制定促进我市绿色产品发展的地方标准。落实对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财政支持、政府采购等政策。

八、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度

（四十）建立生态文明目标体系。出台我市绿色发展指标体系实施方案，严格执行陕西省生态文明建设目标评价考核细则，制定具体考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益等纳入经济社会发展评价体系。根据不同区域主体功能定位，实行差异化绩效评价考核。

（四十一）建立资源环境承载能力监测预警机制。按照中省制定的资源环境承载能力监测预警指标体系，建立我市环境监测预警数据库和信息技术平台，定期编制资源环境承载能力监测预警报告，对资源消耗和环境容量超过或接近承载能力的地区，实行预警提醒和限制性措施。

（四十二）探索编制自然资源资产负债表。按照全省部署要求，认真抓好试点县（区）选定，加快建立水资源、土地资源、森林资源实物量核实账户，适时开展全市自然资源资产负债表编制工作。

（四十三）对领导干部实行自然资源资产离任审计。学习延安试点经验，出台我市领导干部自然资源资产离任审计暂行规定和评价指标体系。通过审计，客观评价领导干部履行自然资源资产管理责任情况，依法界定领导干部应当承担的责任，加强审计结果运用。

（四十四）建立生态环境损害责任终身追究制。实行地方党委和政府领导成员生态文明建设党政同责、一岗双责制。以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为依据，明确对地方党委和政府领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序。区分情节轻重，对造成生态环境损害的，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分；对构成犯罪的依法追究刑事责任。对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。制定环境保护督查巡查方案，落实陕西省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行），出台相关配套措施。

九、实施保障

（四十五）加强对生态文明体制改革的领导。市委全面深化改革领导小组办公室、经济体制和生态文明体制改革专项小组要加强统筹协调，对本方案落实情况及时跟踪问效，把握各专项改革和试点工作进度并做好监督工作，重大问题及时向市委、市政府报告。市级有关部门要及时按照责任分工和时间节点，密切协调配合，抓紧制定单项改革方案。

（四十六）积极推进试点工作。市级有关部门要加强与省级相关部门对接，指导推动各县（区）按照中省总体要求，借鉴其他地市试点经验，从本地实际出发，坚持目标导向、问题导向，积极稳妥开展试点工作。

（四十七）加大宣传力度。加大生态文明建设和体制改革宣传力度，组织抓好政策解读，培育普及生态文化，提高全社会生态文明意识，倡导绿色生活方式，营造崇尚生态文明、推进生态文明建设和体制改革的良好氛围。