各县区人民政府，商丹园区管委会，市政府各工作部门、事业机构：

《商洛市城市公立医院综合改革实施方案》已经市政府常务会审议通过，现印发给你们，请认真组织实施。

商洛市人民政府办公室

2016年9月28日

商洛市城市公立医院综合改革实施方案

为推进我市城市公立医院综合改革工作，更好解决人民群众看病就医问题，根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）和《陕西省人民政府办公厅关于城市公立医院综合改革试点的实施意见》（陕政办发〔2015〕90号）精神，结合我市实际，制订本方案。

一、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和省委十二届八次、市委三届九次全会精神，按照国、省深化医药卫生体制改革总体部署，以公平可及、群众受益为出发点和立足点，坚持政府主导、“三医”联动、问题导向、分类指导的基本原则，积极稳妥推进城市公立医院改革，更好地满足城乡群众基本医疗保健需求。

（二）主要目标

重点推进“两个分开、三个机制、两项制度”体制机制改革，即推进医药分开、管办分开，推进医保调控机制、价格调节机制和财政投入机制改革，推进人事薪酬制度改革和分级诊疗制度建设，到2017 年底实现以下目标：

1.科学合理的补偿机制初步建立。以药补医机制全面破除，医疗服务价格逐步理顺，医保支付方式改革取得突破，差别化财政投入政策进一步完善，卫生总费用增幅与本市生产总值（GDP）增幅相协调。

2.医药费用不合理增长得到有效控制。药品、医用耗材和检验检查费用占医疗收入比重明显下降，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%左右，公立医院门诊、住院次均费用年度增幅低于本市城乡居民人均可支配收入增幅。

3.分级诊疗制度初步建立。初步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。到2017 年，一级医疗机构门诊住院比例明显提高，二级医院普通门诊就诊人次上升不低于15%，三级医院普通门诊就诊人次、普通疾病住院人次占比明显下降。

4.医患满意度有效提升。公立医院自主经营权得到全面落实，医疗服务质量明显提升，医疗服务流程明显优化，医疗服务安全更有保障；群众看病就医更加规范有序，就医费用负担保持合理水平；患者和医务人员对公立医院满意度明显提升。

（三）实施范围

商洛市城区所有公立医院执行本方案，包括商洛市中心医院、商洛市中医医院、商洛职教学院附属医院（商洛市第二人民医院）、陕西商洛疗养院（商洛市第三人民医院）、商洛市妇幼保健院、商州区人民医院、商州区妇幼保健院、商州区中医医院等8家公立医疗机构。商州区人民医院、商州区妇幼保健院、商州区中医医院人事、编制、设备及建设等相关管理和财政投入按照县级公立医院改革政策落实，医疗服务价格调整、医保支付方式改革、考核评价和监管机制改革等市区同步进行。

二、工作任务

（一）改革公立医院管理体制

1.建立医院管理委员会。组建由政府分管领导牵头，政府部门、人大代表、政协委员、医生代表以及其他利益相关方组成的城市公立医院管理委员会（名单附后），履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核和院长的选拔聘任、年薪标准制定、任期目标考核等。管理委员会在市卫计局设立办公室，承担委员会日常工作。

2.落实公立医院自主权。合理界定公立医院自主运行管理权限，完善公立医院法人治理结构和治理机制，推行院长聘任制、年薪制、任期目标制和考核问责制，逐步实现院长职业化。实行医院院长法人负责制，医院完全具有人事管理、收入分配、内部运行、绩效考核等自主权，严禁违规干预医院内部行为。建立公立医院内部决策和管理制约机制，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。

3.健全考核评价机制。以突出公益性质为导向，由城市公立医院管理委员会制定绩效评价指标体系，按年度和院长任期定期组织实施考核，突出对功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度的考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长聘用、薪酬、奖惩等挂钩。

4.完善监管机制。强化卫计行政部门医疗服务监管职能，实行全行业监管；不论举办主体、性质类别，实行由卫计部门统一规划、统一准入、统一监管。定期公开医院财务状况、绩效考核、质量安全、药品及医疗服务价格和医疗费用等信息。加强医院审计监督和内部民主监督。建立医疗质量与安全第三方评价机制，强化社会监督。加强事中事后监督，组织开展经常性督导检查。加大医疗卫生行业监督执法力度，严厉打击各种形式的非法行医，严肃查处违法违规行为，加快推动医药卫生行业信用体系建设，促进各类医疗机构依法执业。

（二）创新公立医院运行机制

1.破除以药补医机制。推进公立医院医药分开，取消药品加成(中药饮片除外)，实行零差率销售。商洛市中心医院、商洛市中医医院、商洛职教学院附属医院（商洛市第二人民医院）、陕西商洛疗养院（商洛市第三人民医院）、商洛市妇幼保健院因取消药品加成而减少的合理收入通过调整服务价格、财政补助、加强节支增效解决。其中：通过服务价格调整解决90%，财政定额补助解决5%（以2013-2015年药品收入平均数为基数），医院通过加强管理节支增效自行消化5%。将合理的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。采取综合措施切断医院、医务人员与药品间的利益链，完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。2017年底，城市公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%以下，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到18元以下。

2.降低药品和医用耗材费用。落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号）和《陕西省医改办关于完善公立医院药品集中采购工作的实施意见》（陕医改办〔2015〕6号），优化药品购销秩序，压缩流通环节，建立以市为单位、医保经办机构参与的药品（耗材）价格谈判机制，完善目录，从入口处降低药品（耗材）价格。积极推行“两票制”（生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票），鼓励医院与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与配送企业结算配送费用，压缩中间环节，降低虚高价格。组织全市辖区内医院联合采购，采取量价挂钩、带量采购的方式，降低常用药品（耗材）价格，并按成交价格销售。高值医用耗材必须通过省级集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易，同等质量标准下，鼓励采购国产高值医用耗材。

3.调整医疗服务价格。按照“增量控制、调整结构、保障补偿、体现价值”的原则，在保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众整体负担不增加的前提下，研究制订公立医院医疗服务价格改革方案。经科学测算，在降低药品、医用耗材费用和取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗价格，合理调整提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格，调整后的医疗服务价格按照政策规定纳入医保支付范围。改革价格形成机制，逐步理顺不同级别医疗机构间医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。医疗服务价格、医保支付、分级诊疗等政策要相互衔接。加强医药价格监管，建立价格监控和预警机制，及时防范价格异动。

4.强化医院精细化管理。严格执行医院财务制度和医院会计制度，落实三级公立医院总会计师制度，推行全面预算管理制度，强化成本核算与控制，防止医院高能耗运行。加强医疗质量管理与控制，提高医院精细化管理水平。加强医疗行为监管，重点规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。按照《国家卫生计生委国家中医药局关于印发进一步改善医疗服务行动计划的通知》（国卫医发〔2015〕2号）要求，提升医疗服务质量，加强预约和分诊管理、临床路径管理、优质护理创建，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。优化执业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。健全第三方调解和医疗责任保险机制，构建和谐医患关系。

5.落实政府投入责任。研究制定公立医院财政投入补助意见，落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。加大对中医药政策倾斜力度，切实发挥祖国医学的特色优势作用。

（三）强化医保支付和监控作用

1.深化医保支付方式改革。建立以病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，探索按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式，逐步减少按项目付费。推行按病种付费与临床路径管理相结合的支付方式改革，分期分批增加单病种临床路径管理数量，控制医疗费用不合理增长。2017年底，临床路径管理的病例数达到公立医院出院病例数的30%，管理病种不少于100个，单病种结算比例达到50%以上。结合分级诊疗制度，拉开一、二、三级医院的报销比例，引导病人有序流动。

2.强化医保的监督作用。发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导作用，将医保监管延伸到医务人员诊疗、检查、检验、处方等服务行为，监控重点药品，遏制药品浪费，做到合理诊疗、合理检查、合理用药、合理收费，有效控制医药费用。建立病人随（回）访制度，医保部门对住院病人情况进行随（回）访，结果与院长年薪挂钩。

3.逐步提高保障水平。加快建立医保经办机构与公立医院之间的谈判协商和风险分担机制，设立定额保障资金，缓解医院运转压力。逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂及针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距，2017年缩小到10个百分点以内。加强基本医疗保险、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，提高保障绩效，逐步实现城乡统一政策、集中联动办公、统一协同监督、方便服务群众。

（四）推进人事薪酬制度改革

1.深化编制人事制度改革。创新公立医院机构编制管理方式，逐步实行编制备案制管理。按照总量控制、动态调整的原则，合理确定市级公立医院床位规模、人员数量，公立医院人员聘用总体要在核定的人员总额和岗位设置数量内进行。落实公立医院用人自主权，对医院紧缺、高层次人才，可按规定经医院考察后予以招聘，公开招聘结果。规范岗位设置，实行全员聘用制，科学确定岗位标准、人员职责，定岗不定人，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。

2.合理确定医务人员薪酬水平。探索院长、副院长年薪制，医院管理委员会负责制定年薪标准、发放方式、考核评定办法，按考核结果兑现薪金，推动院长收入与医院趋利行为脱钩，逐步实现职业化。结合医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点和绩效工资总量核定办法，制定医院内部收入分配标准和方法，建立动态调整机制，着力体现医务人员技术劳务价值。做到因岗定薪，同岗同酬，多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和突出贡献的人员倾斜，兼顾效率和公平，调动医务人员积极性。

3.强化医务人员绩效考核。公立医院根据实际制定绩效考核方案，自主开展内部考核与奖惩，重点突出岗位工作数量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度等指标，考核结果与岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。严格控制高值耗材的不合理使用，严禁给医务人员设定创收指标，严禁将薪酬与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩，扭转医务人员趋利行为。

（五）完善医疗服务体系

1.优化公立医院规划布局。贯彻落实《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》和《陕西省医疗卫生资源配置标准》，编制《商洛市医疗机构设置规划（2016—2020年）》，进一步明确各层级、各类别医疗机构的功能定位，完善以区域医疗中心和社区卫生服务网络为主体架构的城市医疗服务体系，提高医疗服务的可及性、公平性。原则上不再新建城市三级公立综合医院，严格控制市级公立医院的病床规模，严禁公立医院举债建设、超规模建设和超标准装修。公立医院所提供的特需服务规模不得超过自身总服务量的10%。

2.加快基础设施建设。加快商洛市精神卫生中心新建和商洛市妇幼保健院、商州区妇幼保健院整体迁建工作进度，完善功能设置，满足不同层次的人员医疗保健需求。

3.提升医疗服务能力。推进医教研协同发展，加大重点专科、重点学科建设力度，提升急危重症和疑难疾病的诊疗能力和研究水平，积极推动研究成果的转化和推广。加强儿科、妇产科、老年病科、康复科、传染病科、精神卫生科等临床科室建设，扩大全科、儿科、妇产科、精神科等急需紧缺专业人才培训规模。实施住院医师规范化培训计划，新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。增强继续教育的针对性和有效性，强化职业综合素质教育和业务技术培训。建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点内容的人才评价体系。积极开展院长职业化培训，提升医院管理能力。

4.加快信息化建设。建立区域卫计信息平台，推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式，依靠大数据支撑，强化对医疗卫生服务的绩效考核和质量监管与评价。按照统一接口标准，积极推进医院内部信息系统建设，做好与省、市、县级平台联网对接。争取在2016年底前，实现所有二级以上公立医院与本级人口健康平台（区域卫生信息平台）对接。实施健康医疗信息惠民行动计划，方便居民在线预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、医保费用的即时结算。加快推进居民健康卡发放工作，医院停止发放就诊卡、银行卡，促进全市实现一卡通。

5.推进社会力量参与公立医院改革。按照区域卫生规划，做好社会办医准入、监管工作，完善土地、工商、税收等政策，大力支持社会力量优先举办非营利性医疗机构，使社会办医规模达到总量的20%以上，加快形成多元化办医格局。

（六）加快体制机制创新

1.建立优质医疗资源向下流动机制。积极推进医疗联合体、医疗集团改革，提高区域整体医疗服务效率。落实对口支援帮扶措施，商洛市中心医院对口支援山阳县中医医院、山阳县妇幼保健院，商洛市中医医院对口支援丹凤县中医医院和柞水县中医医院，商洛市妇幼保健院对口支援丹凤县妇幼保健院和柞水县妇幼保健院，通过建立紧密型的长期帮扶关系，为基层医疗机构免费培养人才，实现对口支援的制度化。组建商洛市中心医院、商洛市中医医院、商洛市妇幼保健院三个医疗联合体，通过建立重点专科对口扶持、双向转诊绿色通道、业务指导和远程会诊机制，在三级医院、二级医院和镇卫生院（社区卫生服务中心）间探索建立管理、运行和评价等机制，整合区域医疗卫生资源，实现大医院与镇级医疗卫生服务机构的纵向资源流动，提高医疗服务的协调性、连续性和整体性。严格执行城市医院医生在晋升职称前到基层医疗卫生机构服务的制度。切实做好住院医师规范化培训后的医师下基层服务工作。推进和规范医师多点执业，促进优质医疗资源下沉到基层。

2.加快推进分级诊疗制度。通过医疗联合体加全科医师的形式，建立城市公立医院和社区卫生服务机构的扁平化管理模式，推动城市公立医院门诊向社区延伸，促进优质医疗资源下沉，为群众提供优质便捷服务。城市公立医院要设立全科医学科室，在全科医学体系内为转诊患者提供优先接诊、优先检查、优先住院服务。夯实分级诊疗责任，完善双向转诊程序，健全常见病种出入院标准和双向转诊标准，畅通患者向下转诊渠道。明确促进分级诊疗的医保支付政策，完善不同级别医疗机构医保差异化支付政策，适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距。2016年底，预约转诊数占门诊就诊量的比例达到20%以上。

三、实施步骤

（一）谋划准备，制定方案阶段（2016年5月－2016年8月）。制订城市公立医院综合改革工作实施方案并印发执行；开展对全市城市公立医院进行医疗服务价格调整的调查测算；建立公立医院管理委员会，明确政府办医主体。

（二）宣传发动，启动实施阶段（2016年9月－2017年12月）。制定出台医疗服务价格调整方案和确定财政补偿办法；研究制定医保支付制度改革方案；研究制定药品（耗材）采购等改革具体实施方案。2016年12月底前，开展药品（耗材）采购制度改革，组织实施以市为单位的药品集中招标采购谈判；2016年12月底前，制定出台编制、人事、薪酬制度改革方案并组织实施；完善对公立医院绩效考核评价机制。推动法人治理结构等改革，对公立医院实施精细化管理；2017年底，建立健全现代医院法人治理结构，持续改进和完善各项改革工作。

（三）总结完善，巩固提高阶段（2018年1月－2020年12月）。对改革工作进行评估总结，调整完善相关政策措施，确保城市公立医院综合改革持续深入推进。

四、组织实施

（一）强化组织保障。切实加强对公立医院改革的领导，市政府主要领导牵头抓总，分管领导具体负责医疗、医保、医药改革工作，保证“三医联动”的合力推进。市政府各有关部门主要负责同志要对本部门的工作任务负总责，分管领导具体负责，按照责任分工分解工作任务、明确责任人，确保工作落实。市编制、发改、财政、卫计、人社等相关部门要进一步转变政府职能，解放思想，密切配合，完善配套改革措施，统筹推进医疗保障、医疗服务、药品供应、医疗价格、监管体制等综合改革。

（二）加强督导评价。要建立督导、考核、评估、问责机制，督促各单位按照进度安排，落实各项改革任务，并跟踪各项改革任务的完成情况和重点指标的进展情况，建立公立医院改革工作进展定期通报和动态调整制度，及时研究解决改革中出现的问题，总结和交流经验，促进全市改革“一盘棋”。市政府有关部门要强化对改革的支持和指导。

（三）做好宣传动员。市医改办和各相关部门要加强对改革措施的宣传和解读，合理引导社会舆论和群众预期，凝聚共识、增强信心，营造改革的良好氛围。做好医务人员的宣传发动工作，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性。开展对各级政府、相关部门领导干部和公立医院管理者的政策培训，提高政策水平和执行力，确保改革顺利推进。

附件：商洛市城市公立医院管理委员会

附件

商洛市城市公立医院管理委员会

主 任 委员：武文罡 市委常委、市政府副市长

副主任委员：宋奇志 市政府副秘书长

委 员：寒 冰 市医改办主任、卫计局局长

范良增 市编办主任

徐江博 市发改委主任

贾意有 市民政局局长

刘仲林 市财政局局长

李刚喜 市社保局局长

董红梅 市卫计局党组书记

肖荣林 市发改委调研员

庞世成 市人社局副局长

李高志 市卫计局副局长

郝玉锋 市卫计局副局长

何熙荣 市卫计局纪检组长

贺宏炜 市卫计局副局长

闫莉娜 市妇联副主席、市政协委员

陈朝阳 商州区政府副区长

周玉镇 商州区卫计局局长

张亚峰 商州区卫计局副局长

白 云 市中心医院产科主任、副主任医师、市政协委员

任红英 市中心医院肿瘤科主任、副主任医师

李 涛 市中医医院医务科长、副主任医师

杨亚玲 市妇幼保健院妇产科主任、副主任医师、市政协委员

郭美玲 商洛职教学院附属医院医务科科长、主任医师

祝永刚 商洛疗养院骨科主治医师

胡 辉 商州区人民医院普外科主任、主治医师

王宏伟 商州区妇幼保健院医务科长、主治医师

管理委员会下设办公室，办公室设在市卫计局，寒冰同志兼任办公室主任，负责委员会日常工作。